СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 6 мая 2014 г. по делу N 3-27/2014

Свердловский областной суд в составе:
судьи Соболевой Т.Е.,
с участием прокурора Донскова Е.А.,
при секретаре Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующим подпункта 6 пункта 19 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 16 ноября 2011 года N 1576-ПП "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции Постановления Правительства Свердловской области от 24 октября 2013 года N 1308-ПП),

установил:

16 ноября 2011 года Правительством Свердловской области принято Постановление N 1576-ПП "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", которым утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, действующий в редакции Постановлений Правительства Свердловской области от 10 апреля 2013 года N 464-ПП, от 24 октября 2013 года N 1308-ПП.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 19 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Порядок) в разделе, касающемся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) исполнительного органа государственной власти Свердловской области, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц, указывается перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Указанное Постановление Правительства Свердловской области от 16 ноября 2011 года N 1576-ПП было опубликовано в официальных средствах массовой информации - "Областной газете" N 441-442 25 ноября 2011 года и в "Собрании законодательства Свердловской области" N 11-2 (2011), ст. 2042 06 февраля 2012 года.
Заместитель прокурора Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 6 пункта 19 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 16 ноября 2011 года N 1576-ПП "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции Постановления Правительства Свердловской области от 24 октября 2013 года N 1308-ПП), по основанию противоречия пункту 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
В обоснование заявления указал, что оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства: статьям 9, 10, 11 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", статье 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", которые не предусматривают возможность приостановления рассмотрения жалобы гражданина, поданной в порядке досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, и не наделяют субъекты Российской Федерации полномочиями по определению перечня оснований для приостановления рассмотрения жалобы.
Представители Правительства Свердловской области в судебном заседании, возражая против удовлетворения заявления, пояснили, что оспариваемое постановление принято во исполнение требований пунктов 13.1, 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В силу пункта 10 статьи 11.2 указанного Федерального закона положения, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". С 03 декабря 2012 года рассмотрение обращений граждан не является государственной услугой, положения оспариваемого Порядка не предусматривают рассмотрение обращений граждан Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ. Оспариваемое постановление разработано в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Кроме того, согласно разъяснений, содержащихся в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", воспроизведение в акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Суд, заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1).
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 14 статьи 13).
В силу статьи 9 Устава Свердловской области и статьи 1 Областного закона от 04 ноября 1995 года N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" Правительство Свердловской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области.
Как следует из преамбулы, Постановление от 16 ноября 2011 года N 1576-ПП "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" принято Правительством Свердловской области в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Таким образом, анализ приведенных норм свидетельствует о том, что Правительством Свердловской области в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством, и компетенцией принято постановление, которым утвержден оспариваемый в части Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.
Согласно пункту 5 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
В соответствии с положениями статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, устанавливающей общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, жалоба, поступившая в орган, предоставляющий государственную услугу, либо в орган, предоставляющий муниципальную услугу, подлежит рассмотрению должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб, в течение пятнадцати рабочих дней со дня ее регистрации, а в случае обжалования отказа органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений - в течение пяти рабочих дней со дня ее регистрации. Правительство Российской Федерации вправе установить случаи, при которых срок рассмотрения жалобы может быть сокращен (часть 6).
По результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений: 1) удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах; 2) отказывает в удовлетворении жалобы (часть 7).
Таким образом, Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, регулирующий в главе 2.1 порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, не предусматривает возможность приостановления рассмотрения жалобы.
Напротив, вышеуказанные части 6, 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ содержат императивные нормы, устанавливающие сроки, в течение которых жалоба должна быть рассмотрена органом, предоставляющим государственную услугу, с принятием по ней одного из двух решений. При этом указанные нормы не предусматривают возможность продления сроков рассмотрения, а также приостановления рассмотрения жалобы на какой-либо срок, что в любом случае приведет к увеличению установленного срока рассмотрения жалобы на неопределенный период времени и, следовательно, будет нарушать права заявителей, воспользовавшихся правом на досудебное (внесудебное) обжалование решений и действия (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, на своевременное рассмотрение жалобы. В интересах заявителей законодатель предусматривает возможность изменения срока рассмотрения жалобы только в сторону его сокращения.
Вместе с тем, оспариваемый подпункт 6 пункта 19 Порядка, предусматривающий обязательное указание перечня оснований для приостановления рассмотрения жалобы в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации, противоречит федеральному законодательству, в силу которого у органа, предоставляющего государственную услугу, отсутствует право при рассмотрении в досудебном (внесудебном) порядке жалобы приостановить ее рассмотрение. При этом суд приходит к выводу, что имеющаяся в оспариваемой норме отсылка к законодательству Российской Федерации не свидетельствует о ее законности, поскольку федеральным законодательством не предусмотрена сама возможность приостановления рассмотрения жалобы, поэтому отсылочная норма в данном случае не имеет правового значения.
Из вышеприведенного законодательства следует, что Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, которые не предусматривают основания для приостановления рассмотрения жалобы, в связи с чем к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Федеральный закон от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ), поскольку его статья 1 определяет, что настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Следовательно, не может быть принята во внимание позиция представителей заинтересованного лица о недопустимости применения Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ к правоотношениям по обращению граждан с жалобами в органы государственной власти субъекта в случае, в частности, нарушения стандарта, порядка предоставления государственной услуги, в части, не урегулированной специальным законом, которым в данном случае является Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.
Вместе с тем положения Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ, в частности статьи 9, 10, 11, предусматривающие обязательность принятия обращения к рассмотрению, рассмотрение обращения и порядок рассмотрения отдельных обращений, также не предусматривают возможность приостановления рассмотрения жалобы гражданина и не наделяют субъекты Российской Федерации полномочиями по определению исчерпывающего перечня оснований для приостановления рассмотрения жалобы.
Суд не принимает во внимание возражения заинтересованного лица в части соответствия оспариваемой нормы Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", поскольку исходя из буквального толкования пункта 6 указанного Постановления, оно носит рекомендательный характер и обязательным не является. Кроме того, названный подзаконный акт не может иметь большую юридическую силу, чем Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ и Федеральный закон от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ.
Также являются несостоятельными возражения заинтересованного лица, данные в судебном заседании, со ссылкой на часть 4 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, в соответствии с которой особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Постановлением Правительства Свердловской области от 21 ноября 2012 года N 1305-ПП утверждено Положение об особенностях подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) исполнительных органов государственной власти Свердловской области, предоставляющих государственные услуги, и их должностных лиц, государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Свердловской области, предоставляющих государственные услуги, главой 3 которого, устанавливающей требования к порядку рассмотрения жалобы, также не предусмотрена возможность приостановления рассмотрения жалобы.
Возражения заинтересованного лица об отсутствии нарушения оспариваемой нормой чьих-либо прав также несостоятельны, поскольку при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Является неверной ссылка заинтересованного лица на пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которому разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, поскольку указанные разъяснения касаются проверки соблюдения компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт, спор в отношении которой по данному делу отсутствует.
Доводы заинтересованного лица о возможности применения оспариваемой нормы на будущее время, если федеральным законодательством будет установлена возможность приостановления рассмотрения жалобы, суд во внимание не принимает, поскольку нормативный правовой акт, содержащий правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений, по существу является действующим, подлежит применению неопределенным кругом лиц, поэтому действие оспариваемой нормы должно быть пресечено решением суда.
Кроме того, такое толкование оспариваемой нормы приводит к неопределенности ее содержания, что в силу пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является основанием для признания части оспариваемого акта недействующей. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт.
Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд проверяет нормативный правовой акт на предмет его соответствия действующим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый подпункт 6 пункта 19 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, следовательно, имеются основания для признания его недействующим.
Руководствуясь статьями 194, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 6 пункта 19 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 16 ноября 2011 года N 1576-ПП "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции Постановления Правительства Свердловской области от 24 октября 2013 года N 1308-ПП).
Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в "Областной газете" в течение десяти дней со дня вступления решения в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья
Т.Е.СОБОЛЕВА